충북 제천시 산림공원과는 2010년 한방 엑스포를 앞두고 청풍호반과 충주댐 경관 조성 사업을 위해 최소 수십 그루 이상의 배롱나무를 제천시 청풍면 대류리에 있는 청풍호 비봉산 둘레길에 심었다. 엑스포 당시에는 청풍호 비봉산 둘레길을 따라 대류한버들 낚시터 주위로 대류리 전반에 배롱나무가 있었다.

14년이 지난 지금, 배롱나무들은 여름에도 잎을 찾아볼 수 없었다. 배롱나무는 7월에서 9월 사이에 꽃이 만개한다. 하지만 지난해 9월 현장을 찾았을 때는 일부 나무의 가지는 새하얗게 변한 상태였다. 가로수의 평균 수명은 최소 50년 이상이다. 더구나 배롱나무는 몇백 살이 넘는 고목을 곳곳에서 볼 수 있을 정도로 원래 수명이 긴 나무다. 크게 문제가 없는 한, 이 가로수들도 살아있어야 했다. 지난해 7월 도곡리와 대류리 주민들이 청풍호 비봉산 둘레길 주변의 나무들이 죽어가 대책이 필요하다며 제천시 시의원에게 도움을 청하기도 했지만 이미 죽어가는 나무를 되살릴 수 없었다.

<단비뉴스> 취재팀은 당시 배롱나무를 얼마나 심었는지 확인하기 위해 산림공원과에 문의했지만, 최근 5년의 기록만 관리하기 때문에 당시 기록은 이미 보관 기간이 지나 알 수 없다는 답변이 돌아왔다. 실제로 청풍호로에서 고사한 배롱나무 수를 정확히 파악할 수도 없다는 말이다.

산림공원과가 관리하는 가로수 목록에도 이 배롱나무는 아예 빠져 있었다. 산림공원과는 배롱나무를 심은 것은 당시 한방 엑스포 경관 조성 사업을 위한 것이라 자신들이 관리하는 가로수에는 해당하지 않는다고 주장했다. 하지만 도시숲법 제2조는 가로수를 ‘도로법 제10조에 따른 도로 등 대통령령으로 정하는 도로의 도로구역 안 또는 그 주변 지역에 조성 및 관리하는 수목’으로 규정한다. 즉, 배롱나무가 있던 대류리는 제천시가 관리하는 도로여서 문제의 배롱나무들도 법적으로는 산림공원과가 관리해야 하는 가로수에 해당한다고 볼 수 있다.

취재팀이 직접 살아남은 것으로 확인한 배롱나무가 있는 곳을 기준으로, 제천시 청풍면 대류한버들 낚시터부터 시의회에서 지적된 구간인 대류리 179-1까지는 628미터(m)에 이른다. 이 구간에 산림청 가로수 식재 간격 기준인 8m를 고려해 계산하면 배롱나무는 70여 그루가 있었을 것으로 추정할 수 있다. 길 양쪽에 심은 것으로 보이기 때문에 합치면 140여 그루다. 하지만 취재 당시 살아있는 것으로 보이는 배롱나무는 십여 그루에 불과했다.

제천시, 고사 인지했지만 제대로 된 사후 관리는 없어

지난해 7월 19일 제천시의회 산업건설위원회 회의록을 보면 제천시 산림공원과 이승호 과장은 배롱나무를 심은 것은 그때 한 번뿐이었다고 답했다. 배롱나무가 제천의 추운 날씨를 견딜 수 없는 수종이라는 점도 인정했다.

제천은 겨울철 평년 기온이 영하 7도(°C)인 추운 도시다. 해발고도가 높고 연교차가 큰 대륙성 기후가 나타나, 겨울에 영하 25도 밑으로 내려간 적도 있다. 배롱나무는 추위에 약해 주로 남부 지역에서 잘 자라는 나무다. 물론 배롱나무가 북부 지역에서 아예 자랄 수 없다는 건 아니다. 처음부터 추위에 잘 견딜 수 있도록 어린나무를 심어 적응하게 하거나, 꾸준하고 체계적인 나무 방한 작업이 이뤄지면 북부 지역의 기후를 견딜 수 있는 나무가 된다. 하지만 가로수는 이미 어느 정도 자란 나무를 심는다. 육묘장에서 일정한 크기로 자란 상태에서 사다 심는 나무는 비슷한 환경에 옮겨 심지 않으면 잘 자랄 수 없다.

지난해 9월 이승호 과장은 취재팀과의 통화에서 “적응이 된 건 있긴 하겠지만 대부분 동사 되어서 찾아볼 수 없을 것”이라며, “기후하고 조금 안 맞아도 한 번 도입을 해보려고 했던 것 같다”고 말했다. 당시 회의에서 배롱나무 고사 문제를 지적한 시의원은 취재팀을 만나, 가로수를 새로 심기만 하고 뚜렷한 관리 방안이 없었던 점을 지적했다. 그는 특히 가로수를 무턱대고 심기만 할 것이 아니라 잘 관리해 유지할 방법을 먼저 마련했어야 했다고 강조했다.

산림공원과는 청풍호 둘레길의 배롱나무들이 대부분 동해로 죽고 일부만 남았다는 걸 알고 나서도 관리 방안을 제대로 마련하지 않았다. 취재 결과 이미 지난 2011년과 2013년에도 제천시의회 산업건설위원회 회의에서 시의원이 문제를 제기해 관리를 약속했지만 지켜지지 않았다. 지난해 7월 회의에서도 비슷한 약속이 반복됐지만, 두 달 뒤에도 쓰러져 죽어가는 나무들이 그대로 방치돼 있었다.

한정된 예산과 인력에서 비롯되는 가로수 방치

방치된 가로수는 제천시 한복판에도 있었다. 제천시 원화산로에 있는 제천역에서 출발해 서희스타힐스 아파트로 향하는 구간에는 원래 60여 그루의 왕벚나무가 있었지만, 그중 20그루가 잘린 채 밑동만 덩그러니 남겨져 있다. 벚나무가 알 수 없는 이유로 고사하자 베어내기만 하고 그루터기를 그대로 방치했다.

이렇게 벚나무 둥치가 잘린 상태로 방치된 것이 벌써 몇 년째가 됐다. 예산 때문이다. 제천시의회와 인근 주민이 방치된 밑동을 제거하고 새 벚나무를 심어달라고 요구했지만 받아들여지지 않았다. 비교적 시민들의 눈에 많이 띄는 가로수들을 먼저 관리해야 한다는 이유에서 우선순위가 밀렸다.

산림공원과는 정확히 언제부터 밑동이 방치됐는지, 왜 벚나무가 고사해 잘렸는지도 모르고 있었다. 매년 가로수 담당 직원이 바뀔 때마다 인수인계 항목에는 큰 규모의 사업이나 민원 사항만 포함돼 업무의 연속성이 떨어져 발생한 일이다. 산림공원과 가로수 담당자도 취재팀과의 인터뷰에서 자신이 확인하지 못한 점을 인정했지만, 전임자로부터 전달받은 게 없어 확인이 어려웠다고 말했다.

제천시가 관리하는 가로수는 지난해 5월 기준 3만 3510그루. 이 가로수를 관리하는 일은 모두 산림공원과 주무관 한 명의 몫이다. 가로수 담당 관리원 6명이 있긴 하지만 이들은 모두 비정규직으로 민원이 들어왔을 때 공원까지 포함해 단발적인 가지치기 사업에 주로 투입되는 인원이다.

다시 말해 가로수 조성 사업, 보식 사업, 현황 확인, 가지치기 사업의 관리·감독 등의 여러 업무가 한 명 손에 맡겨져 있다는 말이다. 산림청은 ‘가로수 조성관리 매뉴얼’에서 현장을 나가 가로수 현황을 잘 파악해야 상황을 종합적으로 분석해 가로수를 조성하고 관리할 수 있다고 설명한다. 이를 위해 산림청은 각 지방자치단체가 현장을 직접 관리할 인력을 충분히 확보하도록 권고한다. 하지만 지자체마다 재정자립도 등 상황이 달라 모두가 산림청의 권고사항을 따를 수 있는 건 아니다. 지자체별 여건과 담당 공무원의 역량에 따라 가로수 관리는 큰 차이를 보일 수밖에 없다. 김철응 월송나무병원 원장은 “재정자립도가 낮은 곳에서는 (가로수 관리가) 우선순위가 뒤처지다 보니 만들 수 있는 예산이 없어 하고 싶어도 못 하는 경우가 있다”고 전했다.

상황이 이러니 가로수 관리에서 중요한 부분을 차지하는 가지치기를 제대로 감독하기도 쉽지 않다. 가지치기 사업을 할 때면 산림공원과가 1~3그루를 시범적으로 시공해 용역업체에 보여주고 업체가 제대로 작업을 하는지 주무관이 현장에 나가 관리, 감독을 하게 돼 있다. 하지만 한 사업당 평균 300그루씩 가지치기가 이뤄지기 때문에 모든 가지치기를 관리·감독하기란 사실상 어렵다.

사실 가지치기를 맡은 용역업체도 나무 관리에 정성을 쏟기는 어렵다. 자치단체들이 매년 가지치기에 배정하는 예산이 한정돼 있어, 예산에 맞추기 위해 적은 인력으로 짧은 시간 안에 가지치기를 끝내야 하기 때문이다. 김 원장은 “나무 한 주당 5분, 많아 봐야 10분 만에 전정하고 지나가야 하니, 사람도 적게 쓰고 시간도 촉박해 전정이 잘되지 않을 수밖에 없다”고 말했다.

사라진 6081그루의 가로수 행방

제천시 가로수 관리의 공백은 전반적인 가로수 현황 파악에서도 드러났다. 한정된 예산과 인력으로 가로수를 관리하다 보니, 가로수가 사라졌는지도 제대로 알지 못하는 것이다. 취재팀이 정보공개 청구해 확보한 제천시 가로수 관리대장을 살펴보면, 공사 구간, 가로수 갱신 등 큰 규모의 사업을 제외하고는 별다른 가로수 변동 사항을 기록하지 않는 것으로 나타났다.

산림청은 가로수에 변동 사항이 있을 때마다 ‘수시’로 관리대장에 기록해 잘 관리하라고 권고한다. 여기서 변동 사항이란 가로수의 병해충 여부, 육안을 통해 알 수 있는 생육상태, 보호 상태를 기록하는 것을 말한다. 하지만 의무 사항이 아니라 제천시는 수시로 가로수의 변동 사항을 기록하지 않았다. 관리대장도 산림청이 제시한 표준 양식을 따르지 않았다. 양식 또한 권고사항이기 때문이다.

제천시 가로수 관리대장은 노선, 구간, 수종, 수량으로 구분하는데 주목할 부분은 ‘특이사항’ 항목이다. 청풍호로에는 지금 3790그루가 있는 것으로 되어있지만, ‘기존 5432그루’라는 내용이 오른쪽에 특이사항으로 기록돼 있다. 지금 있는 가로수와는 무려 1642그루나 차이가 난다. 월악로(국도 36호)의 경우에도 현재 1017그루와는 1397그루가 차이가 나는 ‘기존 2414그루’가 특이사항으로 기재돼 있다.

취재팀은 ‘기존 000주’라는 내용이 원래의 가로수 수를 의미하는 게 맞는지, 또 기존 가로수 수와 현재 가로수 수가 차이 나게 된 이유를 알기 위해 산림공원과에 문의했다. 그러나 산림공원과 관계자는 인수인계 과정에서 문제가 되는 부분에 대한 설명을 듣지 못해 어떤 의미인지 모른다고 답했다. 전임자에게 문의해도 답은 같았다. 산림공원과가 ‘기존’으로 적어만 두고 이렇게 행방을 설명하지 못한 가로수는 모두 6081그루다. 가로수 6081그루 행방에 관해 설명할 수 있는 사람이 산림공원과에는 아무도 없다는 말이다.

가로수 관리를 심의할 수 있는 체계도 보완해야

이런 상황을 방지하기 위해 도시숲법은 제13조에서 가로수를 포함해 도시 숲과 관련한 중요 사항에 대한 심의와 자문을 위해 도시숲 심의위원회를 두도록 하지만 심의 대상을 구체적으로 정하지는 않았다. 그러다 보니 대부분의 지자체는 제정한 조례를 따르거나 가로수 사업 규모가 큰 경우에 한 해 심의위원회를 개최한다.

제천시에서도 2014년 조례를 개정해 2015년 위원 15명으로 ‘제천시 가로수 위원회’가 출범했다. 하지만 제천시 가로수 위원회는 제천시 조례에 명시된 6가지 사항에 해당할 때에만 열린다. 실제로 취재팀이 2017년부터 2020년까지 제천시 가로수 위원회 회의록을 확보해 모두 살펴보니 매년 평균 1~2회의 회의가 열렸다. 2021년에서 2023년 사이도 매년 1회 회의를 열었다는 것은 확인했지만 산림공원과는 회의록을 공개하지 않아 실제로 어떤 논의를 했는지는 확인할 수도 없었다. 그런데 확인된 6번의 회의 모두 가로수를 새로 심는 가로수 식재 사업과 가지치기 사업만 심의했다. 사실상 심의할 안건 자체가 한정돼 위원회를 통한 촘촘한 감독을 기대하기는 어려운 셈이다.

심의위원회 운영을 위한 별도 규정도 없어 위원이 바뀔 때마다 위원회의 역량이 달라지는 것도 가로수 관리 감독을 어렵게 만드는 이유 중 하나다. 최소한의 운영 규정도 없으면 심의위원회 구성원의 역량이나 의지에 따라 회의의 결과가 크게 달라지기 때문이다. 심의위원회 위원 경험이 있는 부산대학교 김동필 조경학과 교수는 “회의할 때 꼼꼼하게 보는 사람이 있으면 (안건을) 꼼꼼하게 보고, 아니면 회의가 심사라기보다는 통과의례 수준인 경우도 있다”고 말했다.

도시숲법 개정으로 충분할까

지난해 12월 국회에서 도시숲법 개정안이 통과됐다. 다음 달 3일부터 시행되는 개정 법률에는 가지치기와 가로수 관리를 감독할 심의위원회 구성에 관해 비교적 구체적인 내용이 명시됐다. 하지만 이번에 개정된 내용만으로는 제천시에서 나타난 가로수 관리 전반의 문제를 해결하지는 못한다. 당장 제천시의 가로수 심의위원회의 심의 기준을 정한 조례의 효력에는 영향을 미치지 못하기 때문이다.

제천시뿐만 아니라, 부산, 수원 등 전국 곳곳에서 제천시와 비슷한 문제로 가로수 관리가 제대로 이루어지지 않고 있다. 취재팀은 전국 가로수 관리 체계를 알아보기 위해 2편에서는 취재팀이 정보공개청구를 통해 수집한 전국 지자체·기초단체 226곳 가로수 관리 데이터를 분석한다. 데이터 분석을 바탕으로 가로수 관리 체계의 공백과 가로수 고사를 취재해 보도할 예정이다.